El desenvolvimiento en México en el contexto de la administración pública

El problema de deslindar la ciencia de la administración y el derecho administrativo, es uno de los puntos más oscuros en la mayoría de los país es, quizá salvo Estados Unidos y los estados anglosajones, sobre todo en aquellos en los que el derecho administrativo ha sido la materia básica para el estudio de la administración pública. México es un país de una antigua y fuerte tradición jurídica y la administración pública ha sido estudiada generalmente desde esta perspectiva; es más, la ciencia de la administración mexicana ha sido, en esencia, disciplina fuertemente influida por el derecho administrativo. Estos problemas fueron objeto de un insospechado trabajo elaborado en 1938 por el jurista Gustavo R. Velasco, miembro fundador del Instituto Nacional de Administración Pública y uno de los grandes conocedores de la ciencia de la administración en el país.

Según lo plantea Velasco, las relaciones entre la ciencia de la administración y el derecho administrativo han sido planteadas en forma diferente en cada país. En Italia, se han dado como una antinomia; en la España de fines del siglo pasado hasta la cuarta década del XX, se ha hecho una copia de los trabajos italianos; en Alemania quedó subordinado el derecho administrativo como un elemento de la ciencia de la administración; en Estados Unidos se puso el acento en la metodología, esto es, en la concepción disciplinaria de la ciencia de la administración.

Es menester expresar proposiciones acerca de la real concepción de la ciencia de la administración como cuestión distinta al derecho administrativo. Se proponen 3 visiones diferentes al respecto:

– La  primera, señala  que  la ciencia de la administración tiene por objeto la investigación de los principios y las normas racionales, en tanto que el derecho administrativo  tiene  a  su  cargo  “la  exposición  y  exégesis  de  las  leyes administrativas en que se aplican y concretan los primeros»,  es decir,  hay una diferencia de grado identificable por la acción de cada cual sobre el mismo objeto de estudio. Se desprende, entonces, de acuerdo con esta concepción, que la ciencia de la administración y el derecho administrativo comparten el mismo objeto de estudio, pero lo abordan en dos momentos sucesivos y complementarios. Se señala a la ciencia de la administración el ser absoluta y al derecho administrativo el ser relativo.

– La segunda, atañe al jurista italiano Carlos F. Ferraris, que sostiene lo siguiente:

«la  ciencia  que  estudia  la  administración  en  su  organismo  es  el  derecho administrativo; la que examina a la administración en su acción, en sus objetivos, es precisamente la ciencia llamada de la administración«. Esta perspectiva deriva de antiguas ideas alemanas basadas en el derecho constitucional las cuales atribuían a éste el estudio del organismo total del Estado, incluyendo el organismo administrativo comprendido en su seno, dejando la actividad del Estado al derecho administrativo, y agregando que la separaciónentre organismo y actividad es injustificada e insostenible.

-La tercera, también nace de la pluma de Ferraris, jurista italiano, quien sugiere que al derecho administrativo corresponde a las personas y las cosas, en tanto que a la ciencia de la administración las cosas nada más.

Velasco juzga con gran rigor estas propuestas, de las que piensa hay poco o nada aprovechable, afirmando que las que enseguida comenta si tienen gran valor:

– El primer planteamiento es del español Antonio Royo Villanova, cuya idea es que «el derecho administrativo es la parte del derecho aplicado a la administración «, en tanto que la ciencia administrativa «trata de lo administrativo omo fenómeno social».

– La segunda proposición se inclina a considerar que la ciencia de laadministración es parte de la ciencia política. Toca a la ciencia de la administración el estudio de los principios políticos relativos a la administración pública y a la ciencia política el estudio de un aspecto especial del Estado, lo subjetivo y objetivo de la administración, mientras que la ciencia política comprende el análisis del Estado en general. La administración es regulada por normas diversas que proceden por igual de la ciencia jurídica, ciencia de la administración y ciencias técnicas, por lo cual debe estudiarse desde esta triple perspectiva. El ángulo técnico se relaciona con las actividades que deben desarrollarse para alcanzar los fines; el jurídico se refiere a las instituciones que el derecho pone a disposición de la administración; el administrativo señala en qué casos debe intervenir la administración, tomando como base la norma «generadísima» de obtener el mayor efecto con el menor esfuerzo. «El conjunto de leyes derivadas de ésta, que estudian los casos de intervención y los medios a qué recurrir» constituyen la ciencia de la administración. Por tanto, la ciencia de la administración es parte de la ciencia política porque participa en la investigación de las leyes de desarrollo y en función de todas las fuerzas sociales que actúan sobre la c onstitución del Estado.

Se concluye que el análisis de diversos enfoques sobre la ciencia de la administración y el derecho administrativo no tiene cabida como problemática en los Estados Unidos e Inglaterra donde la ciencia administrativa es una disciplina racionalizadora de resultados óptimos, la ciencia y el arte de la dirección y el gobierno aplicados a los asuntos del Estado.

Sin embargo, la tradición de la ciencia de la administración en México no tieneraíces anglosajonas, sino franco-españolas. En este sentido, los problemas de definición de nuestra disciplina deben buscarse en esa tradición.

La administración se refiere al gobierno, pero excluyendo al legislativo y al judicial. «La realización de los fines del Estado, implica el desenvolvimiento de actividad. El Estado exige de actividad para constituirse, para conservarse, para perfeccionarse»

… «Los autores y las instituciones reducen a tres esas actividades: legislativa, ejecutiva y judicial. La primera y la última, la legislativa y la judicial, obran intermitentemente: aquélla en periodos fijos, constitucionalmente señalados o por convocatoria del jefe de Estado, y el judicial a requerimiento de parte. Forzosamente, pues, la tercera función, la ejecutiva, será permanente, y en ella, se inserta la administración o función administrativa.»

… “ La administración no sólo garantiza la permanencia del Estado, sino también su continuidad. «El Estado que cambia y se modifica, que a veces se destruye, se perpetúa y subsiste en sus obligaciones anteriores, mediante la administración… Esa continuidad en la administración descubre entre dos gobiernos distintos la unidad del Estado.”

La administración puede ser definida conforme la siguiente clasificación:

1.- Como gestión económica.
2.- Como función de Conservación del Estado.
3.- Como actividad del Estado para el cumplimiento de sus fines.
4.- Como acción del Estado en sus relaciones con los particulares.
5.- Como sistema de servicios públicos.

Aunque de esta topología podría pensarse que excluye y selecciona, en realidad sintetiza. Consideramos que, de una u otra forma, la administración pública es todo ello.

La ciencia de la administración puede ser definida de las siguientes maneras:

a) Como filosofía . La ciencia de la administración tiene principios jurídicosracionales relativos a la organización y acción de la administración pública. Es un campo sujeto a la «especulación» y los problemas del «debe ser«. Su doctrinarios son Maccarel, Di Bernardo y otros autores.

b) Como técnica . Los medios que permiten a la administración alcanzar sus fines son técnicas jurídicas y sociales, ambas concebidas como instrumentos racionales. El problema de la eficiencia es su elemento. Meucci, Instituzioni di diritto amministrativo, Cavagnari y Presutti son sus seguidores.

c) Como acción. Bajo este rubro hay dos “escuelas». La primera concibe a la ciencia de la administración como el estudio de los medios por los cuales el Estado se procura los bienes económicos y los servicios necesarios para «promover el desenvolvimiento físico, económico e intelectual de la sociedad «. La ciencia de la administración se interesa entonces por la política, estadística y economía, «subdividiéndose en dos grandes ramas: la ciencia de la administración política relativa a la de terminación de los medios de que el Estado se vale para la realización de sus fines, y la ciencia de la administración social relativa a la incorporación y empleo de esos medios en las diversas actividades provocadas por las exigencias de la prosperidad colectiva». Asimismo, la primera se subdivide en ciencia de la jerarquía civil relativa a los funcionarios, ciencia del ejército y ciencia de la hacienda; y la segunda es la ciencia de la administración interior, ciencia de la administración económica y ciencia de la instrucció pública. De aquí que se propusiera que la ciencia se denominara ciencia de la administración social. La segunda escuela de la ciencia de la administración social, dice estar definida por la intervención del Estado en la vida social.

d) Como política de la administración. Tiene una relación estrecha con losproblemas de eficacia, pero sólo en relación con la ciencia política, porque se concibe a la administración como un medio para la consecución de los fines políticos del Estado. Entonces puede hablarse de política financiera, política económica o política militar.

e) Como suma de principios reguladores de la actividad del estado. 

«Cuando la sociedad humana haya alcanzado su pleno desarrollo, esos dos términos (Estado y sociedad) se integran mutuamente y el Estado no tendrá sólo por fin la determinación de los principios de la coexistencia, sino que señalará también las condiciones del desarrollo de toda actividad particular o colectiva, mediante un conjunto de instituciones para la realización de los múltiples fines del consorcio humano. Negada, pues, la distinción entre la jurídico y la social, se llega a resolver el problema de los fines del Estado con el criterio panteístico del monismo socialista y se define a la ciencia de la administración:disciplina que indaga los principios reguladores de la acción del Estado para la realización de los fines de utilidad social, definiendo sus limites jurídicos y políticos correlativamente a la conservación y al normal desarrollo del cuerpo social».

f) Como sociología. La ciencia de la administración es parte de la sociología en el punto particular de los fines del Estado, es decir, «la consideración sociológica de la actividad teleológica del Estado«. Es importante formularnos una pregunta: ¿Qué papel juega México en el Concierto Internacional con respecto a otros países, conforme a la forma de hacer la Administración Pública? Es una buena forma de reflexionar. A tí te corresponde formular tu propio criterio con respecto a todo lo visto.

A continuación examinaremos el pensamiento administrativo español, del cual se formó, de manera esencial, la ciencia de la administración mexicana.