Multas y concepto y reglas basicas para su imposicion

Las multas, como segundo tipo de contribuciones accesorias reguladas por nuestra legislación tributaria, pueden definirse sencillamente afirmando que son las sanciones económicas que la autoridad hacendarla impone a los contribuyentes que en alguna forma han infringido las leyes fiscales. Tal y como afirma Margarita Lomelí Cerezo, distinguida Magistrada de la Sala Superior del Tribunal Fiscal de la Federación: “(el) elemento esencial de la noción de lo jurídico es la característica de coactividad, coercitividad o autarquía, que se incluye en todas las definiciones del Derecho como inherente a su naturaleza misma, de tal manera que no puede concebirse un Derecho que no sea coactivo, coercitivo, autárquico… el contenido de la coactividad es, como enseña el jurista Luis Legaz y la cambra, la sanción, ya que sin sanciones no podrí a hablarse de coactividad del Derecho_”’

En efecto, si el Estado desea un cabal acatamiento a sus normas jurídico tributarias, necesita contar con un adecuado mecanismo sancionador que implemente el principio de coactividad o coerción a través de un conjunto de sanciones, las que, como atinadamente sostiene Francisco Carnelutti, son aquellas “consecuencias que derivan de la inobservancia del precepto. Y como la sanción ha de estimular a la observancia del mismo, tales consecuencias han de ser desagradables, es decir, han de consistir en un mal.”

Los términos generales puede decirse que las contribuciones accesorias reguladas por nuestro Derecho Fiscal forman parte o son manifestaciones del poder sancionador de la Hacienda Pública, al tener su origen y explicación precisamente en el incumplimiento de lo que ordenan las normas jurídico tributarias.

Pero en donde más claramente encontramos de manifiesto ese poder sancionador es en el caso de las multas, ya que mientras los recargos, los honorarios por notificación y los gastos de ejecución son consecuencias de ese incumplimiento, las multas constituyen la sanción directa, o sea, en palabras de Carnelutti, la consecuencia más desagradable de no ajustarse a lo preceptuado por la Ley impositiva, De ahí la definición que hemos dejado apuntada.

Ahora bien, toda vez que nuestra disciplina gira sustancialmente en tomo a cuestiones pecuniarias, las multas tienen por fuerza que ser sanciones única y exclusivamente de carácter económico.

Esto último sin prejuzgar el derecho que el Fisco tiene de solicitar del Poder Judicial la aplicación de penalidades corporales a quienes lleven a cabo hechos punibles en materia tributaria y a los cuales nos referiremos en el Capítulo Décimo Octavo, al hablar del delito de defraudación fiscal.

Pero lo que debe quedar muy en claro es que cuando hablamos de multas estamos refiriendo la cuestión solamente a sanciones de tipo económico. De tal manera que, con base en lo expresado en los párrafos precedentes, podemos llegar a la conclusión preliminar de que las multas, dentro del Derecho Fiscal, persiguen un doble objetivo, a saber:

a) Constituirla sanción directa aplicable a todo causante que incumple sus deberes tributarios:
b) Servir como instrumento del poder de coacción o coerción que la Ley otorga al Estado para asegurar el cumpliendo de las obligaciones fiscales.

Partiendo de estas dos premisas tenemos que señalar que, si bien es cierto la autoridad fiscal está facultada para multar a los contribuyentes incumplidos también lo es que la imposición de tales multas no puede hacerse al capricho o arbitrio de la autoridad que sanciona, sino que es indispensable que ésta ciña su actuación al correspondiente marco jurídico constitucional que garantice la preservación, también en esta materia, del tan necesario principio de la legalidad tributaria.

Como acertadamente afirma la Magistrada Lomelí Cerezo: “Ello (la potestad sancionadora) no significa, sin embargo, que al ejercitar su potestad sancionadora, la Administración pueda apartarse de las normas constitucionales y legales aplicables, que forman parte del régimen jurídico a que en todo Estado de Derecho se encuentra sometida su actuación….

Por consiguiente, para la imposición de multas también existe un conjunto de reglas a las que debe subordinarse la actuación del Fisco. Ahora bien, del análisis del Derecho Positivo aplicable puede desprenderse la existencia de dos clases de reglas: las básicas o fundamentales y las complementarias o derivadas en esta sección al primer grupo:

Primera regla. Tomando como punto de partida el varias veces invocado Principio de Constitucionalidad, nos encontramos con que en la imposición de toda multa deben observarse escrupulosamente los requisitos que al efecto fijan los artículos 1 6 y 22 de nuestra Carta Magna.

Como lo dejamos apuntado en su debida oportunidad, la base de sustentación de todo el orden jurídico tributario está en la Constitución Federal. Por lo tanto, si una determinada materia aparece expresamente regulada en dicho ordenamiento supremo, nuestra primera obligación debe ser la de analizar prioritariamente esa materia con estricto apego al mandato constitucional aplicable.

En consecuencia, la primera regla básica debe atender a los correspondientes requisitos constitucionales. Ahora bien, ¿cuáles son esos requisitos?

La Sala Superior del tribunal Fiscal de la Federación, en interesante ponencia del en ese entonces Magistrado, licenciado Mariano Azuela Güitrón, los .ha resumido admirablemente:

“Para considerar que una multa impuesta a un particular cumple con lo establecido por los Artículos 16 y 22 constitucionales, debe cumplir ciertos requisitos.

Haciendo una recopilación de las interpretaciones que la Justicia Federal ha dado a lo dispuesto en los preceptos constitucionales citados, se debe concluir que los requisitos son los siguientes:

I. Que la imposición de la multa esté debidamente fundada, es decir, que se exprese con precisión el precepto legal aplicable al caso.

II. Que la misma se encuentre debidamente motivada: que señale con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que hayan tenido en consideración para la imposición de la multa, y que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa.

III. Que para evitar que la multa sea excesiva, se tome en cuenta la gravedad de la infracción realizada, o del acto u omisión que haya motivado la imposición de la multa, que se tomen en cuenta la gravedad de los perjuicios ocasionados a la colectividad, la reincidencia y la capacidad económica del sujeto sancionado.

IV. Que tratándose de multas en las que la sanción pueda variar entre un mínimo y un máximo, se invoquen las circunstancias y las razones por las que se considere aplicable al caso concreto, el mínimo, el máximo o cierto monto intermedio entre los dos. (Revisión 60/78. Juicio 9832/77. Resolución de la H. Sala Superior del Tribunal Fiscal de la Federación, de fecha 31 de enero de 1979. Ponente: Magistrado licenciado Mariano Azuela Güitrón.)”.

Estimamos que, dada la claridad y corrección de esta importante sentencia, poco o nada queda por explicar. Sin embargo, como se trata de los lineamientos fundamentales del tema que nos encontramos analizando, al estudiar las otras reglas básicas así como las complementarias, volveremos a referirnos a todos y cada uno de los requisitos constitucionales enunciados.

Segunda Regla. Cuando la infracción consista en la evasión u omisión de una prestación fiscal cuyo monto sea susceptible de precisarse en una cantidad líquida, la multa variará entre el 50% y el 100% del importe de dicha prestación actualizada por inflación, pudiendo disminuirse estos límites hasta en un 25% o incrementarse hasta en un 60% más, según se presenten circunstancias atenuantes o agravantes.

Por regla general las infracciones en materia fiscal suelen consistir en evasiones u omisiones impositivas; por lo tanto, el mismo monto de la prestación incumplida sirve de base para el cálculo de la multa correspondiente, dentro de los márgenes que han quedado indicados.

Esto conduce inevitablemente al ejercicio de poderes discrecionales por parte de la autoridad fiscal. Se llaman poderes discrecionales a aquellas facultades conferidas por la ley a un funcionario público para actuar dentro de ciertos márgenes (mínimos y máximos) de acuerdo con su criterio.

Sin embargo, la utilización de ese criterio no es ni puede ser absoluta o ilimitada, ya que, como lo veremos al hablar de las reglas complementarias, el propio Código Fiscal se encarga de indicar cuándo y en qué casos específicos procede la aplicación del mínimo o del máximo, o bien, de un monto intermedio, e inclusive cuándo deben ser disminuidos o aumentados, según sea el caso, esos mínimos, máximos o montos intermedios.

Tercera regla Cuando no pueda precisarse el monto de la prestación fiscal omitida, o bien la infracción por su misma naturaleza no resulte cuantificable, el monto de la multa respectiva debe calcularse conforme a cantidades fijas, entre mínimos y máximos de acuerdo con los criterios normativos que de manera detallada se establecen en los artículos 80, 82; 84, 86, 88, 90 y demás relativos del Código Fiscal de la Federación.

Desde luego, esta tercera regla vuelve a colocarnos ante la problemática de las llamadas facultades o poderes discrecionales; cuestión a la que haremos especial referencia al estudiar la primera de las reglas complementarias para la imposición de multas.

Adicionalmente cabe señalar que conforme al artículo 70 del mismo Código Fiscal, el importe de las multas determinadas conforme a cantidades fijas se incrementa trimestralmente con base en factores de actualización derivados del llamado Índice Nacional de Precios al Consumidor que publica el Banco de México.

Esto último, con el evidente propósito de ir ajustando los importes de las multas que tienen su origen en infracciones no cuantificables, a las circunstancias inflacionarias y de consiguiente depreciación del poder adquisitivo de la moneda que el País ha venido, experimentando en los últimos años.