Actas de visita papeles de trabajo adjuntos a ellas

Los papeles de trabajo anexos a un acta de visita serán parte de ésta si ellos se entregó copia al causante y están firmados por el personal que practicó la visita, por lo que los hechos asentados en dichos papeles poseen el mismo valor legal que los que se hacen constar en el acta, ya que acta y papeles integran una sola actuación jurídica.

Papeles de trabajo adjuntos a las actas de visita. Conforme al art. 84, fracc. VI, del Código Fiscal de la Federación de 1967, era obligatorio para las autoridades fiscales entregar al visitado un ejemplar del acta levantada y de los papeles de trabajo en atención a que estos últimos forman parte integrante de dicha acta por ser una sola actuación jurídica, para que en esta forma el visitado se allegue los elementos necesarios para su conocimiento y defensa; consecuentemente, si no se cumple con este requisito y se determinan créditos a cargo del causante precisamente con base en elementos tomados de los papeles de trabajo, resulta evidente la violación al precepto en comento.

Visitas papeles de trabajo que integran el acta.

Deben cumplir con los requisitos establecidos por el art. 84, fraccs. V, vi y vii del Código fiscal de la federación vigente hasta el 31 de diciembre de 1982.

El precepto legal en cita establecía que los visitadores harían constar en el acta final de auditoría, en una forma circunstanciada, los hechos y omisiones que observaran en la práctica de la visita, que el visitado o la persona con quien se entendiera la diligencia, los testigos y los visitadores deberían firmar el acta y que con esas formalidades se levantarían las actas parciales o complementarias.

Por tanto, al ser los papeles de trabajo parte integrante del acta final de auditoría, según manifestación expresa de los visitadores, debieron ser firmados por el visitado, los testigos y las personas que practicaron la visita, y sin esos requisitos no cumplen con las exigencias del art. 84 del Código Fiscal de la Federación aplicable, fraccs. V, VII y VIII.

Inconstitucionalidad de las visitas domiciliarias de los organismos fiscales autónomos Graciela a1k1.a vallejo afirma, sobre esta cuestión, la inconstitucionalidad de las visitas domiciliarias de carácter fiscal que llevan a cabo los organismos fiscales autónomos, opinión convincente. Como esta autora hizo un buen examen del tema, en seguida se transcriben las partes de mayor relevancia de su trabajo:

Por ello mismo, no puede aceptarse que un organismo con personalidad jurídica propia, que “por estas mismas peculiaridades características es una entidad separada de la administración central”, est o es, “no forma parte integrante de la Federación” [como el Instituto Mexicano del Seguro Social o el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, pueda ordenar y practicar visitas domiciliarias con el objeto de verificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales establecidas a su favor.

Ciertamente, aunque tales entes están encuadrados orgánicamente dentro de la administración pública, que de acuerdo con Gabiñó F Raga “se identifica dentro del sistema constitucional con uno de los poderes en los que se halla depositada la soberanía del Estado, es decir, con el Poder Ejecutivo”, tienen una autonomía funcional y técnica, y una gestión financiera y patrimonial propia, que los ubica específicamente en la llamada administración pública descentralizada o paraestatal.

Como es bien sabido, la administración pública puede adoptar como medios de estructuración u organización dos formas fundamenta les: el régimen de centralización y el de descentralización.

En el primero, los órganos que lo integran se encuentran en una re1ación de jerarquía respecto de un poder unitario o central que concentra en sus manos las facultades de decisión y de mando.

Esta vinculación jerárquica implica una relación de dependencia y subordinación de los órganos inferiores a los superiores de la estructura del sistema hasta llegar a la autoridad suprema o central, quien a través de las facultades señaladas y en virtud de la supra ordenación de jerarquía conserva la necesaria unidad del poder público.

Estas características de un régimen de centralización administrativa han sido señaladas con claridad por Andrés Serra Rojas, al decir:

Se llama centralización administrativa al régimen que establece la subordinación unitaria, coordinada y directa de los órganos administrativos al poder central, bajo los diferentes puntos de vista del nombramiento en ejercicio de sus funciones y la tutela jurídica, para satisfacer las necesidades públicas.

1. De manera, pues, que todos los órganos que conforma n la administración pública centralizada no tienen personalidad jurídica propia, sino que ostentan la personalidad general del Estado, por lo que sus actos son atribuidos a este último, dentro de la relación jerárquica que los unifica.

En el segundo régimen, por el contrario, se crean ciertos entes públicos a los que se les otorga personalidad jurídica propia y se les atribuye una determinada competencia o poder de decisión, y aunque no se les separa definitivamente de la administración pública central, no guardan una relación de dependencia, pues entre el pode r central y el organismo descentralizado, de acuerdo con Serra Rojas, “no hay otra relación que las facultades estrictas de control y vigilancia, necesarias para mantener en forma precisa la orientación política y económica de todos los elementos del Estado”. Es decir, en palabras del mismo autor:

La descentralización administrativa es un modo de organización mediante el cual se integra legalmente una persona jurídica de derecho público para administrar sus negocios y realizar fines específicos del Estado, sin desligarse de la orientación gubernamental, ni de la unidad financiera del mismo.

El Estado, en sus relaciones con el organismo descentralizado, procura asegurarle su autonomía orgánica y su autonomía financiera, dándole los elementos necesarios para su desenvolvimiento y los controles para mantener la unidad y eficacia de su desarrollo, sobre la base de la constitución de ún patrimonio… para la prestación de un servicio público o la realización de otros fines de interés general.

El organismo descentralizado relaja los vínculos de centralización administrativa al mismo tiempo que le transfiere una competencia limitada para mantener su autonomía.

A estas entidades se les ha llamado por la doctrina instituciones periféricas, autoadministración indirecta o paraestatales, ya que logran esa autonomía al serles transferidos, por la autoridad central, los poderes de decisión que la sustraen del poder disciplinario y de revocación y no están sometidas a la jerarquía administrativa.

Recapitulando: en tanto que la administración centralizada se encuentra investida de poder de mando y sus actos llevan imbíbitos el imperio y la coacción en cuanto pueden imponer unilateralmente su voluntad en ejercicio de sus atribuciones de tutela de los intereses de la colectividad, detentando en excesiva las funciones de gobierno o, para decirlo en palabras de Orlando, “los medios por los cuales la soberanía se traduce en acto”, la administración descentralizada, en cambio, definitivamente no comparte el poder del Estado, aunque realice algunos de los fines de éste.

En estas condiciones, los órganos administrativos descentralizados no pueden tener el carácter de autoridad;

2. Aplicadas las características anteriores al Instituto Mexicano del Seguro Social y al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, se tiene que, aunque sus respectivas leyes de creación les otorguen la calidad de organismos fiscales autónomos y en esa virtud se les reconoce el carácter de autoridades fiscales, tal reconocimiento se limita a los solos efectos de la liquidación y cobro no forzado de las Cuotas establecidas a su favor.

Ciertamente, la índole autoritaria atribuida por la ley a dichos organismos no puede extenderse a otras funciones que las específicamente señaladas, es decir, su autoridad se agota con la determinación unilateral de la obligación establecida a su favor, pero no pueden requerir el cumplimiento de ella por los medios de apremio, aplicar sanciones y realizar acciones de investigación y comprobación, porque éstos son actos típicos de la soberanía, aspectos operativos del gobierno, que sólo los órganos de la administración centralizada pueden ejercitar, en tanto que se trata de órganos del Estado.

3. Como ha señalado Carre De Malberg: “Lo que distingue al Estado de cualquier otra agrupación es la potestad de que se haya dotado. Esta potestad..  sólo él la puede poseer y, por tanto, se puede ya caracterizar denominándole potestad estatal.”

Este poder, emanado de la voluntad del pueblo expresada a través de su representación constituyente, encarna en el gobierno como órgano ejecutor, el cual se estructura en las tres ramas clásicas; legislativas, ejecutivas y judiciales.

Sin embargo, las funciones que se escinden no pueden concebirse si no es refiriéndolas al Estado como expresión de la unidad del orden jurídico, es decir, dichas funciones no pueden entenderse más que en virtud de la personería que al “Nación, en la plenitud de su unidad, le confiere a la organización política a la que encomienda el ejercicio de los poderes públicos con sus respectivas facultades.

En otras palabras, por su característica esencial de atributo y condición misma del Estado, este poder de mando, definido certeramente por Adolfo Carretero Pérez como la “fuerza social ordenada jurídicamente, para dotar a los actos estatales del efecto autoritario que obliga a los miembros de la comunidad política”, es privilegio peculiar e intransferible de los órganos de gobierno del Estado, aquellos a quienes vienen señaladas las actividades esenciales en que éste desenvuelve su acción para realizar, sus fines y s e manifiesta como consecuencia de la necesidad de impedir su abuso y especializar las funciones, en la clásica división tripartita de éstas.

La asamblea de Querétaro recogió este principio y lo consagró como una decisión política fundamental del pueblo mexicano en el art. 49 de la Carta de 1917: “el supremo poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial”.

Aunque sin confinarlos en compartimientos estancos, a cada uno de estos poderes le encomendó, en principio, una función particular; así, al primero corresponde la tarea de dictar las normas jurídicas de carácter general; al segundo, la ejecución de la ley particularizando su aplicación, y al tercero, resolver las contiendas o controversias que la aplicación de la ley suscite, declarando en cada caso el derecho.

No es intrascendente a los fines que nos importa destacar reiterar una vez más que es el propio Estado, en cuanto organización colectiva, el que se desdobla en estas funciones y que son poderes públicos quienes las detentan; en tal virtud, sus actos son portadores de la autoridad del mismo Estado, del imperio de esta autoridad suprema, pues la existencia de un poder presupone la de una subordinación de manera que cuando dichos actos imponen deberes o restricciones a los particulares, pueden ser realizados aun en contra de la voluntad de éstos.

Esta cualidad de imponerse, de hacer valer, si es preciso con su fuerza, sus determinaciones frente a los particulares es en exclusiva prerrogativa del Estado, es decir, sólo él tiene atribuida la facultad de hacerse obedecer [aunque desde luego dentro de ciertos límites señalados por el soberano], porque es el único que puede poner en acción, a tal fin, un poder de compulsión yconstreñimiento.

4. Pero el Estado, comunidad política o mejor, según la conocida definición deJelliken, “la corporación formada por un pueblo, dotada de un poder de mando originario y asentada en un determinado territorio”, requiere de los hombres que lo forman para expresar su voluntad directora, necesita de individualidades particulares que lo representen y actúen en su nombre: no puede obrar si no es por medio de sus órganos, por lo que determinadas las funciones esenciales de aquél, mediante el principio de la división de poderes, la Constitución asigna cada función estatal como competencia única y exclusiva de unos órganos expresamente ideados para ejercerla.

5. Ahora bien, dentro de la totalidad de la actividad estatal desde un punto de vista estrictamente orgánico formal, la administración pública es el terreno propio del Poder Ejecutivo.
Este poder, de conformidad con el art. 81 de la Constitución, está depositado en un solo individuo: el Presidente de la República, por lo que, como manifiesta Felipe Tena Ramírez: es un error considerar que el Ejecutivo lo forman el presidente y los secretarios de Estado.

Estos últimos son simplemente colaborado res inmediatos de aquél y, aunque muchas de sus decisiones no son ni pueden ser en la práctica órdenes directas del presidente, sin embargo, el un sistema presidencial como el nuestro los actos de los secretarios son en derecho actos del presidente.

Pero, observa igualmente nuestro autor, “si bien no como depositarios del Poder Ejecutivo., sí deben figurar como sus colaboradores y, por lo tanto, como integrantes de la organización constitucional de aquel poder los secretarios de Estado y los jefes de departamentos administrativos”.

Tenemos así, bajo la inmediata y directa dependencia del Presidente de la República, toda una organización, un instrumento o aparato para la realización de los fines que la ley le asigne al Poder Ejecutivo federal: Este complejo orgánico integrado a dicho poder, según el art. 90 de la Constitución: será centralizado y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las secretarías de Estado y departamentos administrativos y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo federal en su operación.

6. De acuerdo, pues, con la configuración que nuestro régimen constitucional le da, la estructura política auxiliar del Presidente de la República reviste las formas de administración centralizada y administración paraestatal o descentralizada.

La primera, escribe Andrés Serra Rojas, autor a quien seguiremos muy de cerca en el desarrollo de estas cuestiones: “…dispone de la misma personalidad del Estado para realizar numerosos actos jurídicos con todas las finalidades a su cargo”, encontrándose los órganos que la conforman en un orden jerárquico dependiente directamente del titular del Poder Ejecutivo, “que mantiene la unidad de acción indispensable par a realizar sus fines.

En su organización se crea un poder unitario o central, que irradia sobre toda la administración pública federal”. Y más adelante añade: “De una manera general, la centralización es un régimen administrativo en el cual el poder de mando se concentra en el poder central, que es la persona jurídica titular de derechos, la cual mantiene la unidad agrupando a todos los órganos en un régimen jerárquico.

Y es precisamente en este poder y en el de decisión en los que se resumen todas las facultades del Estado.”

La administración descentralizada, en cambio, según el mismo autor, “tiene un régimen jurídico especial que, le permite actuar con determinada autonomía orgánica y técnica, manteniendo con el poder central las estrictas relaciones de control referidas a la política general, económica y administrativa del Estado, ,y los órganos que la constituyen gozan de personalidad jurídica propia”.

Es decir, concluye nuestro tratadista: “La descentralización administrativa es la técnica de organización de un ente público, que integra una personalidad jurídica a la que se asigna una limitada competencia territorial o aquella que parcialmente administra asuntos específicos, con determinada autonomía o independencia, y sin dejar de formar parte del Estado, el cual no prescinde de su poder político regulador y de la tutela administrativa.”

7. En este orden de ideas, se hace preciso, por tanto, reconocer que es el propio Estado el que actúa cuando lo hace cualquier órgano de la administración pública centralizada, qué el que en este caso opera es el mismo Estado investido de poder de mando, dotado de poder coercitivo para lograr sus fines bajo el orden jurídico establecido por el legislador; en suma, que es el gobierno quien, ejercitando la autoridad personificada en el Estado, realiza la voluntad del legislador, por lo que válidamente puede ejecutar en nombre de aquél actos jurídicos y en general actos de ejecución material.

Desde esta perspectiva, la administración pública centralizada se identifica con el gobierno, que le infunde los medios para que sus decisiones puedan tener efectividad, materializarse en acciones.

Estos medios no son otra cosa que el poder, la fuerza pública; que el Estado detenta en exclusiva. Serra Rojas ha señalado con claridad esta característica de la administración pública centralizada. Repetiremos sus líneas:

– Gobierno y administración guardan relaciones estrictas y necesarias: el gobierno necesita de la administración para que sus propósitos alcancen realizaciones prácticas; y la administración requiere que el gobierno a una la dirección y orientación de los órganos públicos, El poder público es gobierno y administración…

La fuerza material de que dispone el Estado es el medio para asegurar la ejecución o cumplimiento de sus determinaciones.

La administración pública centralizada deviene así autoridad por cuanto se halla investida de la potestad del Estado para hacer cumplir sus determinaciones, para hacerse obedecer aun en contra de la voluntad de los obligados, actuando directamente con sus propios medios sobre personas y bienes, derribando, en su caso, por medio de la fuerza física los obstáculos que se opongan a la realización de la voluntad de la ley, de la que es portadora.

De ahí que sus actos, como con magistral sencillez lo ha compendiado la Sala Superior del Tribunal Fiscal de la Federación, “resultan idóneos para sujetar, por medio de la potestad pública a los particulares imponiendo obligaciones y cargas”, definición en la que están inscritos todos los elementos que con anterioridad se han señalado como típicos de la actuación del Estado.

La administración pública paraestatal o descentralizada, por el contrario, si bien está encuadrada en la administración pública federal y cumple fines estatales, está constituida por órganos que tienen una personalidad jurídica propia , independiente de la personalidad del Estado, otorgada por la ley o decreto o que los crea; estos órganos son titulares de un patrimonio especial, también diverso del patrimonio del Estado en el sentido de que, según advierte Fraga citando aButtgenbach, el Estado, por medio de la personificación jurídica, realiza la afectación de una parte de sus bienes, que seguirán siendo bienes del Estado, aunque sujetos a un régimen jurídico determinado], y gozan de un poder de decisión o autonomía técnica que les permite obrar en su propio nombre.

Claro está que esta esfera de autonomía no puede llegar al extremo de desplazar a la administración central del ejercicio de sus faculta des indispensables para mantener la unidad de acción del poder público, pues de lo contrario simplemente se llegaría a la desintegración del Estado, en razón de que, como también apuntaFraga, “no habría ya una organización descentralizada de la administración, sino que existiría un poder independiente, o bien un Estado dentro del Estado”.

Ahora bien, es indudable que tratándose de aquella actividad de la administración pública encaminada a la obtención de los recursos para la satisfacción de los fines estatales, particularmente de la que se ocupa de los ingresos extraídos del patrimonio de los particulares en forma coactiva, no puede ser sino materia de la administración pública centralizada, por cuanto es la única portadora del ejercicio del poder coercitivo del Estado.

Atento a lo expuesto y a nuestro particular campo de estudio, es manifiesto que solamente a la administración pública centralizada [la cual, por su identificación con el gobierno, no tiene otra personalidad que. la personalidad general del Estado y, en consecuencia, es la única que puede actuar en nombre de éste], corresponde la función de la recaudación, que comprende, además de la aptitud para cobrar o percibir las contribuciones y la capacidad para exigir por sus propios medios el pago de las mismas, el ejercicio de aquellas facultades que “tienden no sólo a verificar el cumplimiento de obligaciones fiscales sustantivas y formales, sino también sobre todo a reunir pruebas de la existencia de obligaciones tributarias y de su cuantía”.

Lo que se explica en razón de que el ejercicio de tales facultades de comprobación, control o fiscalización se realiza mediante la fuerza de su poder de intervenir relaciones privadas, acción que no puede llevarse a cabo más que por el gobierno, único ente investido de poder de mando, dado su carácter de depositario de la soberanía misma del Estado, al que corresponde un deber de sujeción de los particulares.

No es legítimo, pues, asimilar la administración pública descentralizada o paraestatal a la administración centralizada, porque aquélla no posee el poder del Estado.

En efecto, de acuerdo con el régimen jurídico de la función, en principio, todos, absolutamente todos los negocios del orden administrativo de la Federación deben ser despachados por las secretarías de Estado y los departamentos administrativos, en su calidad de autoridades del Estado, en cuanto integrantes de la estructura política constitucional de la rama ejecutiva del gobierno, como lo confirma el régimen de relaciones con el Congreso de la Unión y de refrendo de los actos del presidente de la República.

8. Pero no se puede negar que la administración para estatal desarrolla también fines del Estado. Ello ocurre, sin embargo, no porque venga dotada originalmente de atribuciones para tal efecto, sino por razones meramente técnicas, que suponen una mejor atención del servicio público de que se encargue; pero esta transferencia de facultades [exclusivamente para la satisfacción de la necesidad social a atender] que competen, como se ha visto, primariamente a la administración centralizada, en modo alguno entraña un desplazamiento de ésta del ejercicio del poder inherente a su carácter de autoridad, que traduce en la facultad de imponer unilateralmente su voluntad, llegado el caso.

Es éste un imité que se impone al legislador ordinario por la misma naturaleza de cosas, de manera que si los organismos que conforman la administración pública paraestatal tienen personalidad, administración y fondos propios distintos de los del Estado, es claro que el Poder Legislativo no puede conferirles una competencia que la Constitución les niega por razones de principio, porque ello implica un desplazamiento indebido de la función constitucional de la administración centralizada, la cual, por disponer de la misma personalidad del Estado, detenta el monopolio del imperio y la coacción, por medio de las personas físicas que forman y exteriorizan su voluntad, de manera que desde el funcionario de más alto rango hasta el más humilde de los servidores públicos “participan del ejercicio de la función pública y sus actos oficiales son atribuidos al Estado, dentro de la jerarquía administrativa”.

En un asumo sometido a su alta decisión, la honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido este concepto de función pública:

Si por función pública ha de entenderse el ejercicio de las atribuciones esenciales del Estado, realizadas como actividades de gobierno, de poder público que implica soberanía e imperio, y si tal ejercicio en definitiva lo realiza el Estado a través de personas físicas, el empleado público se identifica con el órgano de la función pública y su voluntad o acción trascienden como voluntad o acción del Estado, lo que justifica la creación de normas especiales para su responsabilidad, situación ésta, de incorporación a la función pública, que no ocurre tratándose de los servidores de los organismos descentralizados, quienes por su peculiar naturaleza quedan fuera de la órbita del poder público dedicados a la realización de servicios públicos que no implican soberanía e imperio.

9. Hechas las anteriores precisiones, hemos de convenir en que, aunque una disposición legal prevenga lo contrario, la verdad es que la rama ejecutiva del gobierno no puede ser despojada de las facultades que, conforme a la Constitución, sólo a ella corresponden,. punto de vista ampliamente aceptado por nuestra doctrina y jurisprudencia.

Siendo el Instituto Mexicano del Seguro Social, por expresa determinación de su ley constitutiva, un organismo descentralizado con personalidad jurídica propia, es una entidad separada de la administración central. Sólo mantiene con el Poder Ejecutivo federal.

Conforme a lo previsto por diversos ordenamientos legales, relaciones vinculatorias con la específica finalidad de regular el control administrativo de su funcionamiento orgánico. De lo que se sigue que, por la peculiar característica de estar dotado de personalidad jurídica propia, constituye un ente que no forma parte integrante de la Federación.

Sólo puede n considerarse comprendidos dentro del sistema administrativo propiamente dicho, del Poder Ejecutivo federal y como partes integrantes del mismo, los organismos que se instituyen como figuras que la doctrina clasifica de descentralización administrativa y que son aquellos a los que se les atribuye, mediante subordinación jerárquica directa, parte de la competencia administrativa, y, por lo mismo, en el desempeño de sus funciones únicamente actúan como órganos del mismo ente estatal, es decir, carecen de personalidad jurídica propia.

El legislador ordinario, en el art. 135 de la Ley del Seguro Social, dio el carácter de aportaciones fiscales a las cuotas que deban cubrir los patrones como parte de los recursos destinados al sostenimiento del Seguro Social, considerando a las cuotas como contribuciones de derecho público de origen gremial o profesional a cargo del patrón, que desde el punto de vista jurídico, económico o de clases puede estimarse como un cumplimiento de prestación del patrón en bien del trabajador, constituyendo un salario solidarizado o socializado que halla su fundamento en la prestación del trabajo y apoyo legal en lo dispuesto por el art. 123 de la Carta Magna y su reglamentaria.

De tal manera que las cuotas exigidas a los patrones para el pago del servicio público del Seguro Social quedan comprendidas dentro de los tributos que impone el Estado a las partes con fines parafiscales con carácter obligatorio para un fin consagrado en beneficio de una persona jurídica distinta del Estado encargada de la prestación de un servicio público.

10. Por lo demás, no debe perderse de vista que la atribución que nos ocupa constituye una clara manifestación, desde el punto de vista de aquellos sobre quienes se ejerce, de la situación general de sumisión o sujeción que guardan los particulares frente al Estado, para asegurar el cumplimiento de los deberes que les vienen impuestos, cuyo ejercicio entraña siempre una limitación a la inviolabilidad del domicilio reconocida por la Constitución.

La gravedad de esta afectación presupone, en quien la lleva a cabo, una capacidad para, en su caso, “ejercerla coerciblemente, esto es, con la posibilidad del uso de la fuerza, a fin de vencer la resistencia de aquel a quien va dirigida, evitando con ello que su desobediencia impida la realización de la diligencia, imponiéndole además las sanciones en que por su conducta, ya francamente opositora u obstaculizadora o simplemente no colaboradora, incurra.

Salta a la vista que quien así puede actuar es únicamente el Estado, que detenta el monopolio de la coacción a través de sus órganos especialmente facultados al efecto, y no reconoce, dado su carácter de poder unitario y supremo, la existencia de un poder distinto del suyo, porque ello pugna con su propia naturaleza.

En otras palabras, esta capacidad que al Estado corresponde en forma originaria y exclusiva no admite ya no digamos un poder superior, por lo que por su mismo carácter excluyente no puede ser compartida por corporaciones que, si bien están dentro del Estado, viven en el Estado, prosperan al amparo del Estado, son del Estado, no son, sin embargo, el Estado.

Se sigue de aquí que si toda orden de visita domiciliaria lleva en sí el imperio y la coacción que son los caracteres que permiten que se pueda imponer su cumplimiento en forma inexorable y contra la voluntad de su destinatario, necesariamente se trata de un acto que no debe ser emitido y realizado más que por un órgano del Estado, en cuanto es portadora de atributos que sólo a éste pertenecen.

En tal virtud, aquello que no puede concebirse sino en función del concepto de Estado jamás ha estado ni puede estar en el marco de facultades de organismos distintos de aquél.

Otra importante consecuencia que se desprende de lo anterior es que los particulares o administrados están colocados en la relación general de sujeción sólo respecto del Estado, porque es el único que tiene capacidad para mandar, para ordenar, en el sentido de imponer una determinada conducta, sin perjuicio del derecho del destinatario de la orden de reclamar en las instancias pertinentes y de conformidad con los recursos o medios de defensa que la ley le concede, por las consecuencias ilegítimas que la orden pueda irrogarle y que afecten su esfera jurídica.

Ya Sócrates advertía, según refiere Platón, que se hace patente frente al Estado la necesidad de: obedecer sus órdenes… y que si nos envía a la guerra para ser allí heridos o muertos, es preciso marchar allá; porque allí está el deber y no es permitido retroceder, ni echar pie atrás, ni abandonar el puesto, y que lo mismo en los campos de batalla, que ante los tribunales, que en todas las situaciones, es preciso obedecer lo que quiere la República o emplear pararon ella los medios de persuasión que la ley conceda.

Este deber de obediencia, a no dudarlo, fue el que impuso al filósofo el sacrificio de su vida a las órdenes del Estado ateniense, el ejemplo de cuyo acatamiento, por otra parte, completó e hizo perdurable sus enseñanzas, pese a no dejar obra escrita.

Pero, procediendo preguntas y respuestas, como Sócrates acostumbraba: ¿por qué es preciso obedecer lo que quiere, incluido el pago de los tributos y la verificación de su correcto cumplimiento? Sencillamente, porque el Estado es el único que tiene capacidad para exigir tales conductas, es decir, porque tiene el poder de hacerse obedecer, potestad que por esencia es intransferible y que implica necesariamente, la subordinación o sujeción de aquellos sobre los que se ejerce.

11. Esta sumisión del particular frente al Estado y únicamente frente al Estado, asegurada mediante la potestad de coerción, merced a la cual éste puede llegar a imponer desde medidas intimidatorias para vencer la resistencia del reacio hasta el cumplimiento forzoso de una obligación no satisfecha voluntariamente, en cuanto se relaciona con las libertades individuales, limitando los derechos reconocidos por la Constitución, constituye la contrapartida del poder de policía del Estado, el cual designa una de las atribuciones más importantes de los estados modernos.

El poder de policía del Estado, dice Gabino Fraga, es considerado: como el conjunto de atribuciones que a aquél corresponden para promover el bienestar general, por medio de restricciones y reglamentaciones de los derechos del individuo, en forma tal que pueden prevenirse o reducirse las consecuencias perjudiciales que su disposición en términos absolutos acarrearía para la vida en común.

Y agrega que para delimitar el concepto resulta “indispensable definir lo que debe entenderse por bienestar público”, el cual “se descompone en una gran variedad de intereses que comprenden los fundamentales del orden, seguridad y salubridad públicos, llegando hasta a abarcar los intereses de índole económica”.

Con toda su gran extensión, al ejercicio del poder de policía del Estado no debe darse fuerza del marco de la ley, entendida en su dual conceptualización formal y material.

Citando a Buttgenbach, Serra Rojas subraya que toda medida de policía debe encontrar su base en un texto legal o constitucional: la intervención de la policía está, como todas las intervenciones administrativas, sometida al principio de legalidad.

En efecto, aunque se trate de un ente encargado por el Estado de la satisfacción ininterrumpida, uniforme y poco onerosa de una necesidad social, o por más urgente y benéfico que dicho servicio público pueda ser, o por grande que sea el riesgo de que el servicio se preste en forma deficiente, o llegue a desaparecer, o por poderosa, política y financieramente hablando, que sea la administración descentralizada del servicio, no puede aceptarse de ninguna manera que se subvierta el orden constitucional dando a la administración paraestatal facultades que, conforme a la Carta Fundamental corresponden en forma exclusiva a la administración centralizada, la que tiene el monopolio del ejercicio del poder de mando, por lo que está fuera del alcance del legislador ordinario delegar o transferir en organismos diversos del Estado funciones orgánicas constitucionales que son la expresión precisamente de este poder de hacerse obedecer.

Éste también es el sentido del pensamiento de Serra Rojas. Leemos en su obra que el régimen de policía que venimos examinando: “Debe considerarse siempre unitariamente, porque traduce la más importante de las fuerzas coactivas de que dispone el Estado para regular la actividad de los particulares en su relación con el poder público.”

Y no podría ser de otro modo, porque lo contrario significaría sencillamente retroceder a situaciones definitivamente superadas, olvidando que el Estado moderno surge justamente como unidad de poder cuando una jerarquía de funcionarios propia “remplazó las condiciones medievales de poder compartido”.

Como se recordará, antes de acceder a esta supremacía, el clero, la nobleza, los militares, los gremios, disponían de fuerza propia, particular, y disputaban el poder al Estado. Pero desde el momento en que éste logra desplazar a aquéllos y asumir para sí la potestad que le permite hacerse obedecer, es decir, en cuanto es capaz de obligar seguir determinadas conductas con exclusión de cualquier otra interferencia, es una necesidad conceptual del Estado mismo que en él exista un único poder de mando capaz de transformar en coacción la posibilidad coercitiva de la norma jurídica.

Este poder del Estado, “elemento constitutivo del m ismo y esencia estatal” es laSoberanía, la cual “consiste, principalmente, en la facultad del Estado para crear la norma jurídica”, función creadora que, como sabemos, es atributo exclusivo del Estado, porque nadie fuera de él puede “por su sola voluntad imponer un deber jurídico a otro para auto crearse un derecho subjetivo.

Esta función sólo la asume el poder jurídico soberano o estatal, que en uso de la heteronomía del derecho impone al súbdito determinados deberes jurídicos, a través de las normas de derecho, confiriendo las correlativas facultades”.

Habría, pues, que cerrar los ojos a la evidencia para negar que no puede ser legítima la atribución, a organismos distintos del Estado, de f unciones que no conciernen más que a éste, aunque se pretenda dar un barniz de legalidad a tal atribución mediante el fácil expediente de sustentarla en una ley del Congreso, porque, como correctamente ha estimado nuestra honorable Suprema Corte de Justicia, el legislador ordinario no tiene facultades para modificar las instituciones jurídicas establecidas y cuya existencia supuso el Constituyente al incorporarlas a nuestro código político; es decir, la Constitución, al otorgar al Congreso de la Unión la potestad para organizar la administración pública federal, no lo autoriza para que expida leyes que cambien la naturaleza jurídica de la administración pública descentralizada o paraestatal asignándole atribuciones que de modo peculiar e intransferible pertenezcan a la administración centralizada.

Las leyes del Seguro Social y del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores subvierten, pues, en. este punto los principios constitucionales al dar a dos organismos descentralizados o paraestatales funciones que conforme a nuestra Carta Magna sólo corresponden a la administración centralizada, ya que tienen como característica fundamental la de responder al poder coercitivo del Estado.

Los razonamientos anteriores hacen inaceptable que el ámbito de actuación de la organización administrativa descentralizada o para estatal se amplíe con despojo y en detrimento del que por su intrínseca naturaleza es propio de la organización administrativa centralizada, y aun cuando es verdad que .motivos de consecuencia práctica, tanto para el particular como para el IMSS y el Infonavit, han determinado que a las aportaciones establecidas a su favor, se les dé carácter de fiscales, no autoriza llevar las cosas hasta el extremo de asignarles facultades de cobro forzado, ni mucho menos de inspección , verificación o fiscalización domiciliaria, pues tanto unas como otras son de las más altas manifestaciones de la soberanía del Estado.

En este orden de ideas, ni la comodidad o la discutible eficiencia de la actuación de tales organismos, ni razones de interés público, ni ninguna otra pueden justificar la derogación del sistema a que la Constitución sujeta a la administración pública, porque, como lo ha reconocido el titular del Ejecutivo en reciente y trascendental decreto: la existencia del Estado de derecho exige que se respete el principio de supremacía constitucional, por lo que dispuso, en el art. primero transitorio del mismo, que los organismos de servicio público descentralizado o concesionado que tengan establecidos departamentos u oficinas de investigaciones o de servicios especiales o confidenciales podrán realzar exclusivamente servicios de vigilancia, de protección y de seguridad interna ..

Luego, podemos válidamente concluir que tales organismos no tienen atribuciones para ejercer facultades de policía alguna, ni judicial, ni preventiva ni administrativa, porque, de acuerdo con la parte considerativa del propio decreto:

”El servicio público de policía es privativo y exclusivo del Estado y, por ende, no es delegable ni concesionable”, aunque medie, agregamos, una ley del Congreso en razón de que, como se ha visto, indudablemente pugna con el texto constitucional, que otorga el monopolio de la facultad para ordenar y practicar visitas domiciliarias a la administración pública central o centralizada.