La institucionalización y consolidación del Estado mexicano
Ya entrado el siglo XX comienza a delinearse un tipo diferente de administración pública, caracterizado por la posibilidad y responsabilidad de intervenir más directamente en la vida económica y social, prestando aquellos servicios que no eran producidos en forma adecuada por la iniciativa privada o que se consideraban indispensables para el desarrollo integral de la sociedad. La configuración jurídica de este tipo de administración pública se encuentra plasmada en la Constitución Políticapromulgada en febrero de 1917. Las condiciones sociales imperantes en el país para 1910, así como las importantes reformas de que fue objeto la anterior Constitución de 1857, fundamentan la intervención directa del sector público en la economía, procurando resguarda r el interés público, dándole a la propiedad el carácter que éste determine, según texto del artículo 27 de nuestra actual Carta Magna.
Esta facultad del sector público de intervenir directamente en los procesos productivos y de prestación de servicios le permitiría:
1.- Producir bienes de producción y consumo, ya sea con fines de regulación de mercado, o bien reservándose la producción exclusiva por razones estratégicas: tal es el caso de las industrias eléctrica, petrolera, de acero, de ferrocarriles, entre otras.
2.- Comercializar directamente ciertos productos para garantizar una justa intermediación. El caso típico de este tipo de empresa pública lo constituye la actual Compañía Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo).
3.- Consumir obligatoriamente ciertos bienes y servicios para el ejercicio de sus propias atribuciones, o bien para ejercer una acción reguladora de la economía, especialmente en aspectos financieros; tal es el caso deNacional Financiera.
4.- Redistribuir la riqueza material y cultural en su conjunto, en el sentido del desarrollo económico y social. Estas funciones las cumple actualmente por conducto de instituciones como IMSS, ISSSTE e lnfonavit, entre otras.
A pesar de que desde 1917 ya se contaba con estas atribuciones, la falta de solidez del sistema político provocó una postergación de las actividades de la administración pública en este sentido. No fue sino hasta mediados de los años treinta y cuarenta cuando se empieza a manifestar esta actividad interventora. A este objetivo deben su razón de ser la gran cantidad de instituciones públicas que, en la actualidad, conforman alsector paraestatal de nuestra administración pública federal. La industria petrolera, nacionalizada en 1938, constituye una empresa pilar dentro de este sector. De hecho, la evolución que tiene la industria del petróleo y los esfuerzos reivindicatorios de los gobiernos revolucionarios no fructifican sino hasta que el sistema político se ha institucionalizado; hasta que el papel de la administración pública dentro de la economía ha dejado de ser pasivo, y que ya cuenta con instituciones que respaldan su función reguladora, sobre todo en el área financiera. «La historia contemporánea de México y de su administración pública tiene sus raíces más profundas en dos hechos: en la Revolución Mexicana y en su periodo de consolidación e institucionalización; el cardenismo«.
Podemos considerar que fue a partir de 1925, con la creación del Banco de México, el momento en que el sector público incursionó de manera decisiva en el proceso de desarrollo económico y social del país, asumiendo la responsabilidad de ser el principal agente de cambio social y de crecimiento económico con equidad. Esta acción la ejecutaría principalmente por conducto de instituciones públicas distintas a las que en forma tradicional desarrollaban las funciones públicas, es decir, diferentes al aparato gubernamental centralizado propiamente dicho, por lo cual estas funciones serían efectuadas en forma descentralizada.
El instrumento medular de la acción estatal en la economía fue laexpansión del sector paraestatal. Cabe destacar que el crecimientoanárquico de este sector provocó problemas de planeación, coordinación y control dentro de la administración pública. Además, se puede observar que a las variaciones en el desarrollo económico correspondieron adecuaciones importantes en las instituciones públicas, que fueron moduladas a los requerimientos coyunturales.
En el ramo de industria comenzaron a funcionar diversos mecanismos que tenían como finalidad la regulación de éste, ya para entonces importantes sector de la economía nacional. Entre estos mecanismos cabe señalar elDepartamento de Industrias de la Secretaría de Economía. Además en esta misma dependencia existía el Departamento de Petróleo, donde se realizaban labores de investigación, información y propaganda. Más adelante, en 1938, este departamento jugaría un importante papel participando en la planeación de la industria petrolera recién nacionalizada.
Para 1940 el sector público contaba con institucion es en los sectores clave de la economía del país, (petróleo, electricidad, acero, carbón, ferrocarriles, banca ) por lo que tenía los instrumentos para promover y participar directamente en la industrialización del país, y a este objetivo se abocó en los periodos presidenciales posteriores.
Sin embargo, se comenzaba a plantear la necesidad de racionalizar y coordinar los esfuerzos gubernamentales. Así es que se funda en 1944 laComisión Federal de Fomento Industrial, que planea, financia y organiza las empresas nuevas y necesarias para el desarrollo nacional. A pesar de los constantes esfuerzos gubernamentales por llevar a cabo una planeación y programación adecuada de sufuncionamiento, particularmente en el sector paraestatal, la intervención del sector público en la economía estuvo lejos «de ser una acción coordinada y planificada, más bien se dejó a lo coyuntural la creación de nuevas instituciones descentralizadas, lo que provocó dispersión y falta de unidad en los criterios de operación sectorial».
Tratando de evitar este fenómeno, en 1947 se reestructura la administración pública dando lugar, entre otras cosas, a la creación de laSecretaría de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa, que contaba entre sus atribuciones la conservación y administración de los bienes nacionales, y la contratación de las obras y adquisiciones del gobierno federal. Asimismo, tuvo como función la realización de estudios y sugerencias para el mejor crecimiento de la administración pública. Por otra parte, se expidió la Ley para el Control de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participación Estatal en 1947.
Esta ley tenía por objetivo tratar de que el sector paraestatal se sujetara a los lineamientos marcados por la política general determinada por el titular del poder ejecutivo. La supervisión de este sector se realizaría a través de la recién creada Comisión de Inversiones, dependiente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Su labor debió limitarse a asegurar un adecuado funcionamiento administrativo y a la vigilancia global, y poco después desapareció por su insuficiente fuerza política. Esta comisión fue sustituida por el Comité de Inversiones, al que se le proporcionaban mayores atribuciones para la coordinación y planeación.
Al principio, seguía dependiendo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, pero en 1954 se creó la Comisión Nacional de Inversiones que dependería directamente de la Presidencia de la República. Al proporcionársele esta ubicación tuvo mayor fuerza política para ejercer control administrativo sobre toda la administración pública. En 1958, la labor desempeñada por esta comisión daría lugar a la creación de laSecretaría de la Presidencia, con importantes atribuciones en materia de planeación y programación de las inversiones de lasinstituciones públicas, tanto del sector central como del sector paraestatal. Las funciones de control las realizaría en forma coordinada con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y la Secretaría del Patrimonio Nacional, constituyendo el triángulo de la supervis ión.
La ley de Secretaría del Patrimonio Nacional, constituyendo el triángulo de la supervisión. La constante dispersión de metas, objetivos y acciones, hacia necesaria una administración más racional y coherente con los objetivos globales del sector público. La Secretaría del Patrimonio Nacional, por ejemplo, tenía la responsabilidad de vigilar y controlar administrativa y financieramente las operaciones de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal, de mantener al corriente el inventario de recursos renovables y no renovables, y de llevar el catastro petrolero y minero del país. Cabe hacer notar que en este momento ya se tenía conciencia de la necesidad de una vigilancia y control más rígidos sobre la industria petrolera, así como sobre las empresas públicas en general.
