Facultad del Congreso de la Unión para imponer contribuciones destinadas a cubrir el presupuesto

La potestad tributaria de imponer contribuciones por parte del Congreso de la Unión se halla en el art. 73, fracc. VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Miguel Valdés Villarreal dice al respecto:

La potestad de establecer contribuciones se confiere en virtud de la soberanía, como una de sus derivaciones, con el carácter de instrumento para cuidar y robustecer la misma soberanía como realidad histórica, frente a otros estados y entre los propios habitantes del país.

Con la soberanía 1a potestad comparte de cierto modo las características de poder supremo, en lo económico, inalienable, en cuanto no se puede comprometer, dar en garantía, transigido arrendar a la manera de los negocios privados; y solamente limitado en su eficacia por la reciedumbre de la vivencia democrática y de la posibilidad de la aplicación razonable de la ley, y en su legitimidad por las garantías individuales y por la forma de gobierno de equilibrio y coordinación de los poderes de la Unión y de funciones o competencias de la autoridad.

La contribución es una aportación de bienes de los particulares para los fines públicos, es decir, para los fines de la sociedad, organizada en gobierno, en que conviven.

Cabe la propiedad del término contribución, en vez de tributo, que nos trae a la memoria la arbitrariedad o derrota; o el impuesto que destaca únicamente el perfil de su obligatoriedad y porque desde la Constitución de Apatzingán se consignan en los más destacados documentos legislativos nacionales.

Por ser contribución, está resguardada por las garantías individuales para que un poder máximo del Estado se atempere, se haga razonable, en razón del fin supremo del derecho y de la Constitución, que es la convivencia ordenada de los ciudadanos conforme a los principios de justicia.

El estudio de las contribuciones resalta, a veces, su origen en la potestad en otras, preocupan como exacciones y se insiste en las limitaciones que ese poder tiene en la Carta Magna bajo el aspecto de garantía de los gobernados.

Pero es la misma cosa en doble proyección, las dos caras de una moneda, por lo que el doble enfoque es el apropiado. A la autoridad corresponde la potestad, al particular la garantía individual.

El autor nombrado opina, además:

La potestad es el poder jurídico de establecer contribuciones mediante una ley, de aplicar en el caso y de asignar los bienes recaudados para expensar el gasto público.

Entendemos este poder:

a) En su origen y naturaleza, como ya se dijo, derivado de la soberanía.
b) A quién se atribuye y en qué grado, a los entes fundamentales que componen el gobierno de la República.
c) Respecto a quienes están sujetos a la potestad.
d) Para qué se confiere, o sea, su justificación o finalidad, para expensar los gastos públicos.
e) En su materia, creando sistemas de contribuciones y fijando los elementos de composición de cada una de las contribuciones que forman el sistema.
f) En el estilo de la aplicación de la ley que procede la recaudación, ya que si no se entregan los bienes voluntariamente, la administración pública puede incluso por sí y ante sí ejecutar coactivamente.
g) En la forma solemne que se manifiesta únicamente mediante una ley.
h) Finalmente, en lo que concierne a la manera equitativa como ha de ejercerse la potestad.

México tiene como forma de organización política y administrativa el sistema federal, compuesto de estados libres y soberanos, en todo lo concerniente a su u régimen interior, pero unidos en una federación establecida según los principios de la Ley Fundamental.

Dichos principios son el poder tributario federal y el estatal no tienen delimitada la esfera de competencia en forma categórica y absoluta, ya que el texto constitucional, a través de sus diversas normas, señala algunas atribuciones en materia impositiva de competencia exclusiva de la Federación, así como de la hacienda municipal y prohibiciones para los estados.

Al respecto, fuera de los campos exclusivos de la Federación y de los municipios, aparece el fenómeno de la doble concurrencia tributaria.

A su vez, Alfonso Cortina Gutiérrez enseña lo siguiente:

En los países en los que, antes de organizarse la Federación, existían entidades que tenían realmente vida autónoma y que mediante un proceso histórico definido han venido a unirse por medio de un pacto federativo, entonces es una realidad histórica la existencia de entidades autónomas que necesariamente procuran reservarse el máximo de facultades, supuesto que ya las tenían desde antes de la organización del Estado federal.

Por el contrario, en organizaciones federativas en las que el poder federal no corresponde a una unión de estados que eran previamente independientes, sino al contrario a una desintegración del poder central, entonces la realidad histórica estará indicando que el máximo de facultades debe estar reservado al poder central y el mínimo a cada uno de los estados miembros.

En uno de los más destacados ejemplos del Estado federal de la Unión Norteamericana, es indudable que el pacto federativo reconoce la existencia de entidades que eran autónomas y que tenían gobiernos propios, los 13 estados de Nueva Inglaterra, que al independizarse pasando por la etapa de la confederación, se unieron en una federación y procuraron reservarse el máximo de facultades al discutirse en el proceso constitutivo de la organización estatal estadounidense la distribución de competencias.

En México, la verdad histórica es distinta de la estadounidense: después de tres siglos de rudo centralismo colonial, por una imitación: extra lógica, todos lo sabemos, de las formas de gobierno de la Unión Americana se creó la federación.

Tomando todos sus elementos de los del tipo estadounidense y no obstante que la realidad perfilaba claramente la existencia de un poder central con el máximo de facultades, se copió la Constitución estadounidense, que atribuía a lasentidades federativas allá sí con fundamento facultades que desde antes le pertenecían.

Después de hacer esta referencia breve al reparto de competencias en el Estado federal, es preciso pasar al examen del problema del reparto de la competencia en materia tributaria.

Desde luego, es preciso recordar que, en términos generales, en la Federación mexicana se ha seguido el sistema de atribuir al Estado federal facultades expresas y dejar a las entidades federativas todas aquellas que no se han reservado explícitamente al poder central.

En efecto, el art. 124 de la Constitución del país dispone que se entienden reservadas a los estados todas aquellas facultades que no están concedidas a los funcionarios federales.

No existe en el art. 73 constitucional, que señala la competencia legislativa del Congreso de la Unión, ninguna facultad para establecer contribuciones con la exclusión de la facultad correlativa de los estados miembros.

El texto citado tan sólo d ispone en su fracc. VII que el Congreso fijará las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto. Pero, repito, no indica que esa facultad de imposición, que por medio de actos legislativos se atribuye al Congreso, sea una facultad que explícitamente le corresponde con exclusión de la facultad de las legislaturas locales.

Así pues, la regla en el sistema federativo mexicano consiste en la concurrencia, la facultad simultánea, que tienen la Federación y los estados para imponer contribuciones y sobre esta regla se estructura el sistema contributivo del país; por un lado, el gobierno federal, y por el otro, los estados de la República imponen con sus propios y personales criterios las contribuciones que estiman necesarias.

La solución vigente al problema de la doble imposición se encuentra en la Ley de Coordinación Fiscal, publicada en el DO el 27 de diciembre de 1978 y que entró en vigor en 1980, salvo las disposiciones contenidas en el capítulo IV, relativo a los organismos en materia de coordinación.

Conforme a lo establecido por el art. lo. de dicho ordenamiento legal, tiene como objetivos los siguientes:

I.   Coordinar el sistema fiscal de la Federación, co n los estados, municipios y el Distrito Federal;
II.  Establecer la participación que corresponda a las haciendas de dichas instituciones públicas en los ingresos federales;
III. Distribuir entre esas haciendas las participaciones;
IV. Fijar las reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; y Constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento.

Actualmente, todas las entidades federativas, por medio de los convenios y la coordinación respectivos, se han integrado al sistema nacional de coordinación fiscal previsto en la ley d referencia. En seguida se transcribe lo que se expresa en la exposición de motivos:

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no ha separado las fuentes de tributación que deban corresponder a cada uno de los niveles de gobierno, con la excepción de la fracc. XXIX del art. 73, que se adicionó a la Carta Fundamental y que reservó algunas fuentes que se decidió quedaran gravadas exclusivamente por la Federación; pero en dicha fracción no quedan comprendidos los principales impuestos federales y, por otra parte, nuestra Carta Fundamental no establece impuestos reservados en forma exclusiva a los estados, ni a los municipios.