Gestión, etapas y consideraciones teórico-metodológicas de la planificación en el ámbito administrat
La planificación es un proceso de formulación de política pública que implica la adopción de decisiones basadas en un orden de prioridad y la coordinación de toda la acción del Estado para lograr un plan coherente y ajustado a las reales necesidades sociales, políticas, económicas, administrativas y culturales de la Nación. Ello plantea un reto técnico, metodológico y administrativo para los encargados de elaborar el plan y promover la viabilidad del delicado proceso de toma de decisiones. De ello se desprende que el proceso de planificación comprende varias etapas:
a) Formulación del plan. Esta demanda la definición precisa de las prioridades económicas, sociales, políticas, administrativas y culturales y la formulación de los objetivos a lograr en un período determinado. «Aquí cabe distinguir entre objetivos operativos, que dependen de decisiones propias de la autoridad central, y objetivos perspectivos o indicativos, que señalan niveles deseables de variables que dependen de los agentes económicos descentralizados, públicos y privados». Por ejemplo, esto se puede apreciar de manera clara en el Plan Nacional de Desarrollo (PND).
En esta etapa de la formulación deben participar todos los órganos de planificación de acuerdo con sus respectivos cometidos institucionales. Los diseñados de los anteproyectos deben ser preparados de acuerdo con los lineamientos generales que hayan formulado los órganos centrales, y su contenido dependerá de la modalidad del sistema de planificación oficial imperante.
Uno de los problemas más difíciles con que tropieza el planificador consiste en conciliar los factores técnico y político. » … – técnica sin política– conduciría a un desarrollismo unilateral, con predominio del puro crecimiento económico y de todo lo que directamente tiene que ver con tal finalidad. Acorde con el impersonalísimo propio de la técnica, tal tipo de planeación se desentendería de los aspectos humanos y sociales del desarrollo, de las necesidades y esperanzas del pueblo, de su bienestar actual y el malestar que ello puede producir conllevaría peligrosas consecuencias políticas. Y … – política sin técnica– puede ocasionar una economía del desperdicio, una improvisación en todos los sectores, que introduciría el desorden más completo en la economí a nacional. Pues, en el afán de remediar la situación presente, se sacrificarían las futuras generaciones. O sea, exactamente lo contrario de lo que engendraría la primera posición examinada».
¿Cuál puede ser la solución de esta dicotomía? Una alternativa es la adopción de «ciertos planes políticos, a muy corto plazo, sin perjuicio de los planes económicos -más técnicos- a mediano y largo plazo. Sin dudas que un presupuesto nacional, bien distribuido entre los dos campos, podría realizar aquellas funciones».
Creemos que en la formulación del plan el planificador debe poseer la suficiente habilidad y creatividad para procurar soluciones que concilien los dos aspectos, el técnico y el político.
b) Discusión y aprobación del plan. Es de principio que todo programa a ser desarrollado por la Administración Pública necesariamente debe contener los fundamentos de legalidad necesarios. Es decir, en nuestro caso, el plan tiene que ser discutido y aprobado por los órganos competentes, una vez que haya finalizado la etapa de formulación. La sanción definitiva dependerá de la modalidad que haya previsto el sistema de planificación.
La función de planificación es uno de los elementos fundamentales de la gerencia desde los tiempos mismos del advenimiento de la teoría administrativa. No creemos saludable para la institucionalidad democrática de nuestros países que el Congreso participe en la elaboración de los planes de desarrollo. Es esta una atribución administrativa del Presidente de la República. La participación y control del Parlamento sobre el proceso de planificación se obtiene cuando se discute y aprueba el Proyecto de Presupuesto, que habrá de reflejar la expresión financiera del plan y su contenido programático a corto plazo.
No debemos pasar por alto la precariedad de las relaciones existentes entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, suscitadas precisamente cuando éste último participa en la aprobación final de actos de administración de la competencia del Poder Ejecutivo, pero que por mandato constitucional deben ser también sancionados por el cuerpo legislativo.
c) Ejecución del plan. Es esta la más importante de las etapas de la planificación por cuanto se trata de su ejecución y del órgano instrumental del Estado que deberá llevarla a cabo, la Administración Pública.
La capacidad del Estado para viabilizar todo el proceso de planificación es constantemente cuestionada y frecuentemente olvidada y omitida por los especialistas en quienes se ha confiado el diseño del plan muestra lo siguiente:
«a) En primer lugar, se nota la existencia de problemas en la administración pública originados exógenamente (en el sistema político) los que se deben principalmente a las siguientes causas:
1.- El papel del gobierno en la política del desarrollo es todavía un asunto altamente controvertido.
2.-No hay una toma de conciencia en el sistema político acerca de la trascendencia que tiene la administración pública en el proceso gubernamental global y en su potencial como coformuladora y ejecutora de la política de desarrollo.
3.- El comportamiento del sistema político no favorece la institucionalización de reformas administrativas fundamentales.
4.- Hay oscuridad en cuanto a los objetivos que debieran prescribirse para la administración pública.
5.- El marco institucional y legal no favorece las mejoras de la administración pública.
6.-Todavía se gobierna en función de necesidades inmediatas y coyunturales, descuidando los objetivos de plazo medio y largo».
«b) Por otra parte, existen problemas administrativos globales, los que encuentran su origen en:
1.- La ausencia de objetivos nacionales a largo plazo, claros y legitimados socio culturalmente, que den a la administración pública finalidades últimas
2.-Metas y pautas de acción para un período relativamente largo (de 5 a 15 años).
3.- Metas nacionales específicas en los plazos medio y largo (explícitas en planes nacionales de desarrollo que tengan una probabilidad razonable de ser apoyados por más de un gobierno).
4.- La escasa penetración del sistema de planificación nacional en las estructuras y procesos regulares de la administración. pública (operando como un ejercicio académico ad-hoc).
5.-La falta de comprensión política de la importancia del cambio administrativo y del poder de la administración pública, tanto para posibilitar como para obstruir el cumplimiento de las políticas públicas».
«c) En tercer lugar, existen problemas administrativos de estructura, escala e intensidad, debidos a que se ha producido un crecimiento vegetativo, anárquico y coyuntural del sector público (que no corresponde a ninguna política administrativa deliberada y explícita)».
«d) Se detecta también la existencia de problemas administrativos de organización, debidos a:
1.- La ausencia de claras delimitaciones en las área s de responsabilidad de las grandes agrupaciones funcionales del gobierno (ministerios, empresas públicas, etc.).
2.- Las diferencias en éstas en cuanto a la cobertura de actividadesesenciales para el desarrollo nacional.
3.- La existencia de procesos administrativos erráticos, inestables y con respuestas imprevisibles».
«e) Por último, cabe señalarse los problemas administrativos de personal, cuyas principales causas son:
1.- La ausencia de políticas de recursos humanos y de selección de personal.
2.- Exceso de personalismo.
3.- Falta de hábito en la manipulación de técnicas complicadas y modernas, etc.»
Este dramático diagnóstico, escrito alrededor de 1971, aún prevalece en la generalidad de los Estados latinoamericanos, pese al esfuerzo de organismos internacionales y nacionales por mejorar la capacidad de la Administración Pública. En algunos casos la realidad administrativa es mucho peor que en años atrás, debido básicamente a la falta de conciencia del liderazgo políticoacerca de la trascendencia de la Administración Pública en el proceso del desarrollo nacional.
d) Control y Evaluación de la planificación. Este es un proceso que incumbe en principio a los órganos de planificación, los cuales en la medida que vayan ejecutándose los planes, deberán controlar y evaluar sus resultados y compararlos con los objetivos previstos. En forma periódica deberán obtenerse informaciones estadísticas para realizar esta etapa. Por lo tanto, el órgano central de planificación deberán instituir los mecanismos y sistemas administrativos necesarios para ofrecer constante información de cómo opera el proceso de ejecución de la planificación en los niveles decisorios del sector público, y así poder tomar las medidas correctivas que sean necesarias.
El cumplimiento de esta fase de la planificación encuentra el escollo de la ausencia de informaciones. Como bien describe un especialista en la materia, «es conocida la falta de estadísticas básicas, indispensables para el proceso de planificación que se observa en América Latina. Esta situación ha llevado a las oficinas de planificación a intentar -y en muchos casos lo han logrado- absorbera las oficinas de estadísticas. Esta experiencia ha demostrado ser negativa, porque la confección de estadísticas es una función que requiere gran cantidad de personal y de trabajo, lo que tiende a desvirtuar los fines de las oficinas de planificación».
El control de la planificación puede verificarse también mediante la ejecución presupuestaria, cuando estas dos fases se encuentran debidamente integradas. «En este sentido, debe controlarse que los objetivos y decisiones contenidas en el plan se cumplan, tanto a través de la programación y del presupuesto, como de la ejecución. La programación y el presupuesto se controlan a su vez con el plan, para verificar su correspondencia y consistencia, y con los resultados de la ejecución».
¿Cuáles son los métodos y las técnicas de indagación a seguir en la Administración Pública para ejecutar de manera eficiente la planificación? A continuación responderemos este cuestionamiento.
