Funciones del sistema constitucional
El sistema constitucional permite a la Federación, en los términos de la fracc. VII del art. 73, establecer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto de gastos de la Federación, sin que esto quede limitado a los gravámenes enumerados en la fracc. XXIX del propio precepto.
Los estados, con apoyo en el art. 124, tienen facultad para establecer las contribuciones necesarias para cubrir los presupuestos estatales, y el art. 115 da facultad a las legislaturas de los estados para decretar los impuestos destinados a cubrir los gastos públicos municipales.
La circunstancia de que los textos constitucionales no delimitan campos impositivos federales, estatales y municipales determina que tanto el Congreso de la Unión como las legislaturas de los estados puedan establecer contribuciones sobre las mismas fuentes.
Cuando ello ocurre se da lugar a la doble o múltiple tributación interior, consecuencia de la concurrencia o coincidencia en el ejercicio de facultades impositivas de Federación y estados.
Debe reconocerse que la concurrencia impositiva está permitida en la Constitución e implicada en la fracc. IV del art .13 1 de su texto; pero de ello no puede derivarse la conclusión de que el Constituyente hubiera querido que cada fuente fuera gravada con impuestos federales, estatales y municipales.
La conclusión correcta no puede ser otra que la que el Constituyente no juzgó necesario o conveniente separar las fuentes tributarias exclusivas de Federación, estados y municipios.
Lo antes señalado no impide, sino por el contrario supone, que tanto el Congreso de la Unión como las legislaturas de los estados actúen con la prudencia necesaria para no superponer gravámenes sobre la población contribuyente.
Con esta prudencia ha ocurrido que ciertos gravámenes, como los relativos a la propiedad raíz, han venido quedando reservados, de hecho, a los estados y otros, como el de la renta que grava a las empresas, han sido establecidos únicamente por la Federación.
La prudencia de los legisladores federales y estatales los ha llevado incluso a buscar acuerdos para que sólo una u otros graven determina da materia compartiendo el producto de su recaudación y estableciendo las bases de colaboración administrativa en determinados impuestos de interés común para la Federación y estados.
Surgió así el procedimiento de participaciones en impuestos, expresamente reconocido en la Constitución, que ha constituido uno de los principales alivios a los problemas derivados de la concurrencia impositiva.
El acuerdo entre Federación y estados no se ha limitado a las fuentes de impuestos señaladas en la Constitución, sino que se ha extendido a otras contribuciones federales en las cuales los estados y los municipios reciben participación a cambio de abstenerse de gravar la misma fuente.
Esta abstención tensión no constituye una restricción o limitación que vulnere la soberanía de los estados; por el contrario, dicha soberanía se manifiesta y se ejerce cuando una entidad federativa decide dejar en suspenso la aplicación de sus propias leyes o no dictarlas, a cambio de recibir participación en el impuesto establecido por la Federación.
El ejemplo más característico de armonía o coordinación entre Federación y estados en materia fiscal lo constituyó el impuesto federal sobre ingresos mercantiles, por medio del cual se establece un gravamen sobre el comercio y la industria que se comparte entre Federación, estados y municipios, en relación con el cual sólo legisla la Federación y los estados han realizado una amplia colaboración en tareas administrativas.
La uniformidad del impuesto al comercio y a la industria ha facilitado su desarrollo, al evitar que surjan barreras o restricciones entre los estados, las más severas de las cuales suelen ser las de carácter fiscal.
Ello ha hecho también innecesarios que el Congreso de la Unión haga uso de las facultades que le concede la fracc. IV del art. 73 de la Constitución Política.
Paralelamente y en muy diversas materias, los estados se han venido acogiendo a participaciones otorgadas por las leyes federales, absteniéndose de gravar las mismas materias en los términos previstos en aquellas leyes; pero como el sistema de participaciones se desarrolló históricamente en diversas etapas y conforme a diferentes criterios, resulta que en el conjunto del sistema tributario federal falta racionalidad en cuanto a la determinación de los impuestos en que sí se otorgan participaciones y aquellos otros cuya recaudación se destina exclusivamente a la Federación.
Falta también uniformidad y armonía en cuanto al monto y procedimiento para distribuir las participaciones entre las diversas entidades federativas.
Finalmente, la decisión de la Federación de transformar y modernizar el impuesto federal sobre ingresos mercantiles y sustituirlo por el impuesto al valor agregado, como en iniciativa por separado se ha propuesto a Vuestra Soberanía, obliga a revisar todos los procedimientos de participación y reunirlos en un solo sistema, al cual la presente iniciativa llama sistema nacional de coordinación fiscal.
Dentro de dicho sistema ya no se otorgan participaciones sólo respecto de ciertos impuestos federales, sino que la parte que corresponde a estados y municipios se determina en función del total de impuestos federales, incluyendo aquellos que tradicionalmente se consideraron de recaudación exclusiva de la Federación como son los impuestos a las importaciones y a las exportaciones.
El mayor dinamismo del sistema fiscal federal en su conjunto es comparado con el de los impuestos federales participables.
Esta relación es de 12.07% en el año de 1978. Es decir, que el conjunto de participaciones que recibirán los estados en este ejercicio en ingresos mercantiles, impuestos especiales y otras contribuciones de la Federación es de 12.07% de la recaudación federal total.
La iniciativa no propone el aumento de este tanto por ciento, no obstante que se reconoce, en general, que los estados sufren serias carencias financieras, pues la relación ingreso gasto de la Federación no hace posible efectuar en el ejercicio de 1979 una mayor transferencia, pero al establecer el porciento de la misma en la ley evitará que se siga deteriorando este importante renglón de ingresos de los estados, al mismo tiempo que los hace compartir el aumento qué en el conjunto del sistema fiscal espera la Federación.
Por otra parte, el sistema facilita a futuro mejorar la participación global de los estados en la medida en que lo permitan las condiciones financieras de la Federación.
Esta mayor transferencia a futuro habrá de justificarse mediante la asunción por parte de los estados, de obras públicas y servicios de carácter local que serán realizados o prestados con más eficacia por las entidades federativas y que viene realizando la Federación ante la falta de recursos económicos de aquéllas.
Estamos convencidos de que una distribución del ingreso fiscal entre Federación y estados y una reasignación de atribuciones entre una y otros constituyen un instrumento idóneo para el fortalecimiento de nuestro federalismo.
Llegar a dotar de más recursos a los estados dará a éstos la base económica indispensable para que hagan lo mismo con sus municipios. El fortalecimiento de la institución municipal constituye la base y garantía de nuestro desarrollo democrático.
Por ello, desde ahora, se mantiene en el contenido de la presente iniciativa la exigencia de que los estados que se coordinen entreguen a sus municipios cuando menos 20% de las participaciones que correspondan a aquellos, exigencia que no es nueva y que se recoge de los textos de la Ley del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles próxima a ser de rogada y de las disposiciones contenidas en la mayor parte de las leyes que establecen impuestos federales participables.
No se establecen otras medidas en beneficio de la hacienda municipal, en razón de que conforme al art. 115 de la Constitución Política, esto es facultad y responsabilidad de las legislaturas de los estados.
Los estados de la República, en ejercicio de su soberanía; podrán solicitar adherirse al sistema nacional de coordinación fiscal, en cuyo caso la Secretaría de Hacienda celebrará con ellos un convenio de coordinación fiscal que les dará derecho a participar en un fondo general de participaciones formado con 13.0% de la recaudación federal total que se incrementará con el porciento que represente en dicho ingreso de la Federación la recaudación de gravámenes locales o municipales que las entidades convengan en derogar o dejar en suspenso.
Dicho fondo será distribuido entre los estados conforme a las bases establecidas en la ley que se propone y que se desarrollen en los citados convenios.
A cambio de esta participación, los estados no impondrán gravámenes o los mantendrán en suspenso, sobre las materias establecidas en las leyes federales relativas a impuestos participables, modalidad que no se hace extensiva en relación con otros impuestos en los cuales no ha existido participación a los estados.
El acto de adhesión por convenio al sistema nacional de coordinación fiscal tiene importancia relevante para los estados, ya que deja en suspenso, mientras dura el convenio, algunos de los impuestos establecidos por su legislatura o impone abstención al propio Estado, por todo lo cual el convenio se rodea de formalidades especiales, debiendo ser aprobado, según lo dispongan las normas locales, por la legislatura de cada entidad.
El honorable Congreso de la Unión es también el Poder Legislativo local del Distrito Federal. Con base en ello, esta iniciativa propone que el propio Distrito, sin que medie convenio, quede adherido al sistema de coordinación nacional fiscal al entrar en vigor la ley a que se refiere la presente iniciativa.
Los estados de la República, si así lo prefieren, pueden no adherirse al sistema nacional de coordinación fiscal, en cuyo caso podrán establecer libremente los impuestos que estimen convenientes, salvo los señalados en la fracc. XXIX del art. 73 constitucional, en relación con los cuales seguirán recibiendo las participaciones señaladas en las leyes federales.
Las participaciones tradicionales en impuestos federales y aun el funcionamiento del fondo general de participaciones que se propone tienen como consecuencia que las entidades que generan mayores volúmenes de impuestos federales son las que también reciben las mayores proporciones por concepto de participaciones.
Ello es natural y debido, pero produce el inconveniente de que los estados de menor desarrollo económico relativo no obtengan de la distribución de participaciones. recursos que los auxilien para acelerar su desarrollo social y económico a través de un largo diálogo entre los estados y la Federación, se ha encontrado un camino para aliviar situaciones como la descrita a través de la creación en forma permanente de un fondo financiero complementario de participaciones que se distribuya entre los estados en proporción inversa a las participaciones que reciban del fondo federal al gasto corriente en materia educativa que realice la Federación en cada una de las entidades.
En esta forma y tomando en cuenta además la población de cada estado, pueden hacerse llegar recursos adicionales a las entidades menos favorecidas con el funcionamiento normal de participaciones. Ello ya fue intentado, pero por una sola vez en el ejercicio que termina.
El 0.37% de la recaudación total federal, que se propone en esta iniciativa para llevarla al citado fondo financiero complementario, dará a los estados en el ejercicio de 1979 la cantidad estimada de un mil millones de pesos. Las entidades que decidan adherirse al sistema nacional de participaciones compartirán los recursos del fondo general complementario.
Como el sistema nacional de coordinación fiscal, que se basará en las leyes y se desarrollará con convenios que celebren los estados y la Federación, implica que los estados no graven las fuentes en relación con las cuales reciben participaciones, es conveniente, si se busca preservar dicho sistema y facilitar su desenvolvimiento futuro, que se establezcan procedimientos para resolver los problemas que pudieran presentarse y mantener las relaciones entre la Federación y las entidades en un plano constante de entendimiento.
El estado que se considere afectado por decisiones de la Federación podrá acudir en juicio de nulidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con base en lo dispuesto por el art. 105 de nuestra Constitución Política.
Las controversias entre la Federación y una entidad federativa han caído en desuso en nuestro derecho público. Sin embargo las mismas pueden involucrar importantes aspectos de interpretación jurídica, cuya solución adecuada corresponderá a nuestro más alto tribunal.
Para ello se establece en esta ley el procedimiento correspondiente, en la convicción de que con ello se da vida a nuestras instituciones constitucionales.
La colaboración administrativa de los estados con la Federación para realizar tareas de recaudación, fiscalización y en general de administración de impuestos federales ha sido una fecunda experiencia que ha demostrado un amplio grado de desarrollo de la capacidad administrativa de las entidades federativas.
Esta colaboración ha hecho posible en los últimos años obtener un importante aumento en la recaudación del impuesto federal sobre ingresos mercantiles y de otros impuestos de la Federación. Por esta razón , la iniciativa propone institucionalizar los convenios entre la Federación y los estados para re alizar de común acuerdo tareas de administración fiscal.
En el caso del Departamento del Distrito Federal y dado su carácter de órgano de la administración pública federal, la colaboración administrativa se realizará con base en acuerdos que dicte el Ejecutivo de la Unión.
La coordinación de los sistemas fiscales de la Federación, estados y municipios no se inicia ni termina con la ley que se propone en esta iniciativa. Con ella sólo se está cubriendo una etapa más de un proceso inicies dos años atrás y que habrá de seguir un largo camino en el futuro.
Para concluir, al igual que Emilio Margáin Manautou, creemos que:
La solución que se está dando para introducir la unidad de nuestro sistema tributario es que exista un solo sistema impositivo y no tres, salvo con ligeras reminiscencias; es bueno desde el punto de vista económico pero contribuye a debilita r el pacto federal en perjuicio de los, estados.
Una entidad federativa cuya cartera la tiene la Federación carece de independencia económica y está sujeta a los vaivenes de la política que quiera seguir la Federación. El art. 16 constitucional ordena en forma expresa:
La autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía, y exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales; sujetándose en estos casos a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos.
Si se relaciona esta parte del precepto legal con la relativa a las formalidades que se exigen para los cateos, se obtendrán los requisitos jurídicos mínimos que deben cumplir las autoridades fiscales al efectuar visitas domiciliarias a los contribuyentes, a saber:
a) La orden de visitas será por escrito.
b) Debe expresarse el lugar que ha de inspeccionarse.
c) La persona o personas con las que se entenderá.
d) El objeto preciso de la visita.
e) Al finalizar la inspección se levantara un acta circunstanciada en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar o, en su ausencia o negativa, por la autoridad que practique la diligencia.
f) Tienen que cumplirse, los demás requisitos que al efecto señalan las leyes respectivas.
Sobre esta parte del art. 1”en la Constitución Política ya se ha dicho bastante tanto por los estudiosos del, materia fiscal como por el Tribunal Fiscal de la Federación y el Poder Judicial federal en la esfera de su respectiva competencia.
